其他
国务院用地审批权下放的实质与影响
国务院用地审批权下放的实质与影响
新修正的《土地管理法》已于2020年1月1日起实施，该法在很多方面都进行了突破和创新（参见：新《土地管理法》的延续与变革——新法全面解读；新《土地管理法》的十大新变化）。
其中，关于建设用地审批权，新法延续了之前农用地转用审批（用途管制、国务院和省政府）、土地征收审批（土地所有权改变、国务院和省政府）和供地审批（土地配置、市县政府）三个审批事项设置，但调整简化了建设用地审批权，下放了部分农用地转用的审批权。具体条文是该法的第44条和46条。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：
（一）永久基本农田；
（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
用地审批权设置与旧法相比的主要变化与旧法相比，新法对土地征收审批权和供地审批权未做调整，但区分圈内圈外简化了农转用审批权：圈内批次农用地转用，直辖市、省会城市和100万以上人口城市由国务院或其授权机关审批，其他城市由省政府或其授权机关批准，村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批；圈外单独选址项目农用地转用，不再区分建设项目审批机关，而是按照是否占用永久基本农田，涉及永久基本农田的，报国务院审批，不涉及永久基本农田的，报国务院或其授权的省政府审批。
日前，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（《决定》全文见链接：建设用地审批权下放的力度够大吗？）印发，内容主要是两项，一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。与此同时，自然资源部印发《关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》，同步下放了建设项目用地预审权和先行用地批准权。（《通知》见：建设用地审批权下放的力度够大吗？）
文件公布后，似一石激起千层浪，社会反响热烈，各方不断称之为“重磅”、“超重磅”等。但因文件内容引用法条多，比较绕，很多土地系统内的人也说看不太明白，报刊和网上的解读文章不少，但大多云山雾罩的，有说土地供应会放水的，有说是为了土地财政的，有说重在乡村振兴的，有说会影响耕地红线的，有说这是应对后疫情的大基建的，也有说是用地审批权大下放，甚至是土地制度改革的重大一步的，真是这样吗？
其实，用地审批权调整在新修订的《土地管理法》中已有体现，比如前面说到的农用地转用审批权调整，但新法中提到的国务院授权机关没有明确，此次国务院决定明确了，此外决定以委托方式，对八个试点省份的农用地转用和土地征收审批权进行了较大调整。大家看不明白决定下放的实质内容，即到底下放了什么、下放后如何办理等，主要是因为决定引用的法条规定较多。抛开来回引用的法律条文，简化理解的话，《决定》第一项内容其实就是对新法第44条中授权机关的具体化，第二项则是对八个试点省市建设用地审批权的大下放。
对于北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个试点省份而言，审批权改革力度确实够大，预示了今后用地审批改革的方向。试点期限内，8个试点省份辖区内的所有农用地转用和土地征收，包括圈内批次转用、单选项目农用地及基本农田转用，永久基本农田和其他超过面积权限的土地征收等，都由地方人民政府审批，不用再报国务院审批。
对于非试点省份而言，则用地审批权下放有限，只是把法律条文内的国务院授权机关等通过国务院文件加以明确，结合决定内容和《土地管理法》第44条、第20条的规定，今后8个试点省份之外的其他省份建设用地的各项审批权限实际如下：1.城市圈内批次农用地转用（圈内批次用地也就是规划确定的城市建设用地区，是不会存在永久基本农田的），省会城市和100万以上人口城市由省级政府审批；其他城市由省政府或其授权机关批准；村庄、集镇批次转用可由省政府授权的设区市政府审批；2.圈外单独选址项目农用地转用，涉及永久基本农田的，报国务院审批；不涉及永久基本农田的，报省政府审批（由于耕地的80%以上划入了永久基本农田，单选项目实际上很难避开永久基本农田，实际上绝大部分单选项目，特别是水利、交通等线性工程用地转用还要报国务院审批）。3.土地征收不变，征收永久基本农田、超过35公顷耕地或超过70公顷其他土地的，要依法报国务院批准。
应该说，8个试点省份之外的其他省区从此次决定中受益不大，决定第一项内容只是对《土地管理法》第44条中“授权机关”的具体化，但因《土地管理法》第44条取消了原法中按建设项目立项或备案批准单位设置农用地转用审批权的规定，只要不占用永久基本农田，不管中央项目还是地方项目，根据此次决定，农用地转用都不用再报国务院审批；加之自然资源部《通知》相应下放预审和先行用地审批，除了不占永久基本农田的省以上项目不用再报部预审外，也相当于赋予了8个试点省级（其实其他省份也应享受）自然资源部门的建设项目先行用地批准权，而这在以前部里是一直不同意的。
从以上分析可以看出，此次决定全面下放了8个试点省份的用地审批权，对其他省份复绿赋予的用地审批权进行明确，赋予了省级自然资源部门部分用地预审和先行用地的批准权。总体上看，这些调整，简化了审批层级，有利于提高行政审批效率。同时，《决定》明确：各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。也就是说用地审批的内容和标准并未发生变化，地方政府在审批用地时，仍要严格执行国土空间规划和土地利用计划，严格控制占用农用地特别是永久基本农田，严格保护生态红线，严格维护被征地农民合法权益，因此，不能像之前哪些解读文章那样过度理解。
简化用地审批层级，提高土地审批效率，对于提升地方用地自主权、减少违法用地等都有积极的意义。在规划、计划等宏观控制的前提下，将具体建设用地的审批权赋予地方，可以让地方有更自主、合理安排土地利用，同时，减少上报国务院审批的流程，可以大大提升审批效率，有效减少程序性违法用地的产生。一般来说，违法用地总量中，重点项目、民生项目大概占其中宗数的15%、面积的60%以上，农民宅基地大概占宗数的60%、面积的15%以上。这些用地都是应当保障的，但往往因为审批流程、规划和计划指标等原因迟迟不能审批，造成大量程序性违法用地。此次决定下放用地审批权，赋予地方更大用地自主性，加之新《土地管理法》对于农民宅基地审批权的下放和简化，必将提高这些项目的用地审批效率，大大减少违法用地数量。
当然，建设用地审批改革的力度还有很大的余地，个人觉得可以进一步把具体的微观审批工作下放到地方，省和国家层面重点把握宏观和强化监管：鉴于规划由省或国家审批，宏观上确定了各地的建设用地范围、规模和布局，年度土地利用计划又是由国家到省层层分解下达，明确了年度内地方建设用地的规模和范围，因此，可以把农用地转用、土地征收的具体审批和实施交给地市政府，地市政府必须按照批准的规划、年度计划和法定程序、法定标准审批用地，市县具体实施项目供地；省和部主要审批宏观性质的国土空间总体规划和下达年度土地利用计划，并对各地建设用地审批情况进行抽查、核查、监管，各级分工负责，共同做好用地管理工作。
（作者：岳晓武 中国土地学会土地法学分会副主任委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长）前天的原创文章（建设用地审批权下放的力度够大吗？）发出后，被人恶意投诉为非原创，特署名重发，增加了部分内容。
超2.46万地产专业人士关注的公众号